Résumé

Sciences Eaux & Territoires

La rivière et des hommes : quelle gouvernance spour la restauration des rivières ?

¹ Strategic Landscape Planning and Management, Center of Life and Food Sciences Weihenstephan, Technical University of Munich, Emil-Ramann-Str. 6, 85354 Freising, Allemagne. ² UMR CNRS 7324 CITERES, Université deTours, 33 allée Ferdinand de Lesseps, 37000 Tours, France.

ZINGRAFF-HAMED

Aude

^*Mots clés: cours d’eau – restauration écologique – gouvernance – approche participative

Résumé

Dans le contexte de l'augmentation des besoins en énergie renouvelable pour lutter contre les moteurs du changement climatique, de l'émergence de la conscience écologique, de l'augmentation des risques d'inondation dus aux changements climatiques, et de la crise écologique, la gestion des rivières n'a jamais été aussi tendue entre des objectifs contradictoires. Pour s'adapter à ces changements environnementaux et sociétaux, des stratégies de gestion durable doivent être mises en œuvre. Quelle gouvernance de la rivière peut apporter les solutions au challenge du 21ème siècle ? Cette contribution synthétise et présente les résultats de nombreux travaux de recherche sur l’institutionnalisation de la restauration de rivière. Cette étude va au-delà de l'approche théorique et s'appuie sur l’observation de cas déjà réalisés tels que la restauration de l’Isar. Elle montre la complexité des projets de restauration considérant ses objectifs variés, la constellation des institutions concernées et le jeu des acteurs locaux. La discussion met en avant les moteurs et mécanismes décisifs pour une gestion résiliente de la rivière. Plus particulièrement la gouvernance polycentrique et la planification participative sont montrées comme facteurs de succès.

Abstract

River and Human: which governance of the river restoration?

Keywords: watercourse – ecological restoration – governance – participatory approach

In the context of increasing renewable energy need to tackle climate change driver, emerging wisdom regarding freshwater ecological protection, and increasing flood risk due to weather pattern changes, river management was never been that stretched between conflicting goals. To adapt to such environmental and societal changes, sustainable management strategies should be implemented. Their design rises crucial questions, as how the responsible use of the resource can be integrated into high efficient river management. This contribution synthesizes and presents the results of many pieces of research on sustainable river use and on the institutionalization of river restoration processes. This study goes beyond the theoretical approach and is based on the observation of cases already carried out, e.g., the restoration of the Isar in Munich (Germany). This contribution shows the complexity of restoration projects considering its various objectives, the constellation of the institutions concerned and the game of local actors. The discussion highlights the decisive drivers and mechanisms for resilient river management. More particularly, polycentric governance and participatory planning are identified as success factors.

Chapeau

Quelle gouvernance de la rivière peut apporter des solutions aux multiples défis environnementaux et sociétaux du vingt-et-unième siècle auxquels elle doit faire face ? Cette contribution synthétise et présente les résultats de nombreux travaux de recherche sur l’institutionnalisation de la restauration de rivière. Elle montre la complexité des projets de restauration considérant ses objectifs variés, la constellation des institutions concernées et le jeu des acteurs locaux. Elle met en avant les moteurs et mécanismes décisifs pour une gestion résiliente de la rivière, en particulier la gouvernance polycentrique et la planification participative.

Introduction

Les rivières ne sont pas de simples lignes dans le paysage, par des processus hydro-morphologiques, elles le façonnent activement. Ce sont des éléments dynamiques, dont la forme et la force changent au fil du temps. Les rivières représentent une infime partie de l’environnement mais sont d’une grande richesse. Moins de 4 % de l’eau sur la terre est douce, seulement 0,3 % de l’eau douce est dite de surface et une très petite fraction de cette dernière (2 %) s'écoule en ruisseaux, rivières et fleuves. Cependant, les écosystèmes fluviaux sont parmi les plus complexes, dynamiques et diversifiés de la planète. Sous le terme d’écosystème fluviaux sont également comprises les plaines inondables. Ces dernières bénéficient d’un cycle de perturbation permettant une mosaïque d’habitats denses et en réseaux qui favorise une très grande diversité biologique.

Pour l'homme aussi, l'existence des rivières est essentielle. Les écosystèmes fluviaux produisent des services écosystémiques variés tels que la production d'eau douce, de poisson, de bois, de matériel de construction, la régulation du climat, la production énergétique, l'épanouissement culturel, le loisir de proximité, la reconnaissance identitaire, la cohésion sociale et le développement spirituel. Les rivières représentent un site stratégique pour établir une ville (Kondolf et Pinto, 2017) et déjà en 2011, 90 % de la population mondiale vivait à moins de dix kilomètres d'une masse d'eaux de surface (Kummu et al., 2011). Cependant, leurs crues représentent une source de danger pour les hommes, leurs infrastructures et dans une certaine mesure sont un facteur limitant la croissance urbaine. Pourtant, malgré l'existence de ce risque naturel, les villes s'étendent partout sur terre, le long et dans les corridors fluviaux. Pour y faire face, l'ingénierie lourde a tenté de forcer les rivières dans un chenal étroit et à y contenir les crues permettant l'urbanisation des rives. Parfois même, les villes ont recouvert complètement les rivières, comme par exemple la rivière Saint Pierre à Montréal ou la Bièvre à Paris. Enfin, le pompage ou la déviation de la ressource en eau a parfois conduit à la rupture des flux environnementaux minimaux. À Los Angeles ou à Munich par exemple, la quantité d'eau pompée était tellement élevée que les rivières coulaient à sec une majeure partie de l'année. Dans d'autres régions, comme à Saint Louis (Sénégal) ou Rabat (Maroc), la masse d'eau stoppée par un barrage dans sa course ne rejoint plus l'océan. Afin d'exploiter les services écosystémiques dans une logique de production et de bénéfices économiques ou afin de contrôler la masse d'eau, les sphères publiques et privées en charge de l'aménagement ont développé des stratégies d'aménagement (Böck et al., 2018). Il en a résulté des planifications et réalisations d'ouvrage visant une mono-fonctionnalité de la masse d'eau pour satisfaire les demandes identifiées. Si l'on prend par exemple la production hydro-énergétique, la dynamique fluviale issue de la pulsation hydraulique est un obstacle à une production effective et rentable d'énergie. En conséquence, les aménagements ont réduit les rivières à une canalisation apportant un débit constant et puissant aux turbines. Dans la majeure partie des cas, et dans le monde entier, les rivières ont été canalisées et sectionnées, ce qui a eu de lourdes conséquences socio-écologiques (Vörösmarty et al., 2010).

Depuis son entrée dans le vingt-et-unième siècle, les sociétés humaines apprennent à leur dépend, par une suite de catastrophes naturelles, qu’elles ne sont pas supérieures à leur environnement et que leur survie nécessite une transformation profonde de leur relation avec la nature. Depuis 2004, l’Unesco a mis en exergue la thématique du fleuve et des sociétés du fleuve. Le concept de la « Culture du fleuve » porté par la Chaire Unesco « Fleuves et patrimoine », et publié en 2016, envisage une approche pour promouvoir une cohabitation plus harmonieuse entre les sociétés et les fleuves. En 2020, la Chaire a invité de nombreux experts à réfléchir sur la question générale : « comment peut-on intégrer les rythmes naturels et les pratiques traditionnelles dans une gestion durable des fleuves d‘aujourd’hui ? ». Cette question intègre une variété de sujet, prend en compte tous les niveaux d’échelle des politiques environnementales et d’aménagement et intègre les processus de recherche de solution unissant tous les acteurs autour d’une gestion commune de la ressource. C’est dans ce cadre que s’inscrit cette contribution qui thématise les processus de planification résilients de restauration de rivières visant une harmonie entre besoin humain et équilibre naturel.

La restauration de la société et des rivières

Depuis 1970, la restauration des rivières a été reconnue comme une mesure efficace pour rétablir le potentiel écologique de la masse d'eau (Society for Ecological Restoration, 2004 ; Zingraff-Hamed et al., 2017b). La solution pour rétablir les processus et structures des masses d'eau est simple : un retour à l'état naturel. Pour ce faire les mesures hydro-morphologiques sont identifiées comme prometteuses. Il faut démolir les barrages et éteindre les turbines, ouvrir les digues et récupérer les plaines inondables. Les rivières doivent redevenir et rester sauvages. Mais cette démarche ne considère pas le fait que les rivières ont été aménagées pour satisfaire des besoins qui existent toujours, par exemple la production énergétique ou l'approvisionnement en eau. Pour les restaurer, la société doit transformer ses pratiques et ses manières de penser. L'aménagement des espaces fluviaux doit passer d'une démarche d'exploitation forcée à une harmonieuse cohabitation. Les rivières étant un système socio-écologique, les modifications affectant l'état de l'un des deux pôles du système (écologique ou social) a des effets sur le deuxième. La détérioration hydro-morphologique des masses d'eau de surface a conduit à une perte de la biodiversité et un écroulement des services écosystémiques. L'observation et l'analyse de la relation homme-fleuve ont montré que le bien-être humain est étroitement lié au bon état écologique de la masse d'eau (Wantzen et al., 2016). C'est ainsi que ces dernières années, la restauration a été reconnue comme essentielle pour maintenir ou rétablir la biodiversité et les services écosystémiques fournis par les rivières. Sous le terme restauration sont regroupées différentes pratiques, comme la restauration écologique, la revitalisation, la renaturation et la réhabilitation (Morandi et al., 2014 ; Zingraff-Hamed et al., 2017a). Une étude a comparé ces projets de restauration en fonction de variables décrivant huit caractéristiques clés : les moteurs du projet, les objectifs de la restauration, les dates et durées du projet, les coûts, leur taille, les financements, les caractéristiques de la rivière et les méthodes de suivi mises en œuvre. Elle a permis d'établir une typologie de projets de restauration de rivières et a montré que la plupart de ces projets ne servent pas uniquement des objectifs écologiques (Zingraff-Hamed et al., 2017a). Ils ciblent également la protection contre les inondations (service de régulation), l'augmentation du potentiel récréatif (services écosystémiques culturels). Cette étude de cas montre également que les moteurs du projet ont un rôle déterminant sur le type de restauration planifié et réalisé (Zingraff-Hamed et al., 2017a ; Zingraff-Hamed et al., 2017b).

D'une manière générale, les projets de restauration bénéficient le plus souvent de l'ouverture d'une fenêtre d'action temporaire au sein d'une gestion établie. Différentes fenêtres d'actions peuvent être identifiées (figure 1). La première, la catastrophe écologique, est un levier important pour un revirement des politiques d'aménagement et de gestion. Par exemple, la mort massive de la vie aquatique suite à l'incident de Sandoz sur les rives du Rhin a conduit à un changement des politiques environnementales à l'échelle européenne (Plum et Schulte-Wülwer-Leidig, 2014 ; Wantzen et al., 2020). Les projets de restauration du Rhin ont vu le jour et bénéficient jusqu'à nos jours de l'intérêt des politiques publiques (Zingraff-Hamed et al., 2017b). Ce moteur est puissant dans les pays où les ressources et les mécanismes financiers sont présents ou dans les pays où une destruction écologique impacte directement une partie de la population, comme par exemple lorsque la pêche est mise en danger. Le second moteur est l'apparition d'une nouvelle réglementation. La dégradation dynamique de la qualité écologique des masses d'eau et leurs conséquences pour l'homme ont été signalées aux responsables des politiques publiques qui en conséquence ont ratifié des lois de protection, conservation et restauration des écosystèmes. C'est le cas, par exemple, de l'adoption de la directive cadre européenne sur l'eau en 2000 qui a été initiée par les rapports scientifiques et a largement intensifié les efforts de restauration (Hering et al., 2010). Ensuite, une prise de conscience de la société, et notamment de la société civile, peut avoir un effet certain sur les politiques locales et nationales. Par exemple, la montée de l'éthique environnementale ou la demande croissante pour le loisir de proximité a conduit à des projets de restauration. Cependant, ce moteur n'a de valeur que dans les sociétés où les décisions politiques sont influencées par la société civile, par exemple dans une démocratie établie. Une autre fenêtre d'action est un revirement volontaire des politiques publiques. Le plus souvent, elle bénéficie de l'ambition politique d'une personne qui sera porteuse du projet. On parle alors d'un « champion local » qui, pour se profiler politiquement, s'appuie sur un projet prestigieux, qui nécessitera de grands moyens financiers et le soutien de la population (Martin, 2019). Le projet aura principalement pour but d'améliorer la qualité de vie des citoyens et son apport pour l'écologie sera un effet collatéral. La combinaison d'un champion local avec une prise de conscience de la société civile est particulièrement efficace. La dernière fenêtre d'action est souvent la plus forte : la catastrophe naturelle (Martin et al., 2019), comme par exemple une inondation dévastatrice qui aurait causé des pertes humaines et/ou matérielles majeures. Ces événements motivent fortement une action, bénéficient du soutien public et d'une mise à disposition des fonds nécessaires. Cette fenêtre d'action a historiquement conduit à l'artificialisation de la masse d'eau. Cependant, depuis les dix à vingt dernières années, les solutions dites grises ont été pointées du doigt comme accentuant ou délocalisant les risques d'inondation. La recherche de solutions dynamiques et résilientes, en particulier dans le contexte du changement climatique, a permis la reconnaissance des solutions dites naturelles comme étant robustes, effectives, rentables économiquement et efficaces pour atteindre une grande diversité de bénéfices pour la société.

Table Figure 1 – Représentation schématique des principales fenêtres d’action motrice de la restauration, soit (A) la catastrophe écologique, (B) l’apparition d’une nouvelle réglementation, (C) une prise de consciences, (D) un champion local et (E) la catastrophe naturelle.

Les pôles de la gouvernance

La restauration de rivière cible différents objectifs qui relèvent de différentes compétences qui sont elles-mêmes sectorialisées. Par exemple, alors que le partage de la ressource en eau est une responsabilité de l'agence de l'eau, la protection contre les inondations est souvent l'œuvre de l'agence d'urbanisme et l'aménagement pour le loisir de proximité est dans les mains de la commune, elles-mêmes suivant les lignes données par différentes directives cadres. La sectorialisation des compétences en fonction des sujets d'expertises est contreproductive et nécessite pour la gestion de rivière une coopération intersectorielle, aussi appelée gouvernance polycentrique. La gouvernance polycentrique désigne un système dans lequel les décisions sont prises à différents niveaux et échelles juridictionnelles, par exemple nationales, régionales, mondiales (Ostrom, 2005 ; Ostrom et al., 1961) (figure 2). Derrière la logique du polycentrisme se cache entre autres un argument d'efficacité. En effet, il est difficile de gérer et planifier les systèmes fluviaux en utilisant des limites juridictionnelles qui ne coïncident généralement pas avec les limites naturelles telles que le bassin versant (Blomquist, 2009), ce qui entraîne souvent un décalage entre les échelles de gestion des écosystèmes et les limites sociopolitiques (Dallimer et Strange, 2015). De plus, un autre concept de base et un avantage potentiel du polycentrisme pour la planification et la gestion des rivières est l'idée qu'un système de gouvernance polycentrique est doté d'une diversité et d'une adaptabilité institutionnelles susceptibles de résister au changement et/ou à l'effondrement du système, réduisant ainsi le risque d'échec des politiques (Carlisle et Gruby, 2017). C'est une des raisons pour laquelle la gouvernance polycentrique a déjà été identifiée comme facteur de réussite pour améliorer la résilience des écosystèmes et des services qu'ils fournissent (Rist et al., 2014). Le polycentrisme des politiques publiques contribue à la résilience des écosystèmes de six manières : en offrant des possibilités d'apprentissage et d'expérimentation, en permettant des niveaux de participation plus larges, en améliorant la connectivité entre les juridictions, en créant de la flexibilité, en améliorant le potentiel de diversité des réponses et en créant une redondance qui peut minimiser et corriger les erreurs de gouvernance (Biggs et al., 2015 ; Zingraff-Hamed et al., 2019). Enfin, la diversité des dispositifs de gouvernance formels et informels qui sont inclus dans une gouvernance polycentrique aurait le potentiel de résoudre plus rapidement des conflits complexes (Ostrom et al., 1961). Depuis lors, le concept de polycentrisme a évolué pour inclure non seulement des formes de gouvernance mélangeant différentes échelles, mais aussi différents mécanismes et acteurs (Sovacool, 2011).

Table Figure 2 – Représentation schématique d’une gouvernance polycentrique.

D'après Zingraff-Hamed et al. (2019).

Table Figure 2 – Représentation schématique d’une gouvernance polycentrique.

D'après Zingraff-Hamed et al. (2019).

Cependant, alors que la gouvernance polycentrique devrait être plus rapide, robuste, efficace, raisonnée et résiliente, son application peut être difficile. Tout d'abord, les difficultés induites par la collaboration intersectorielle ont été définies comme une barrière majeure à la restauration des rivières (Zingraff-Hamed et al., 2020). Cet obstacle ne fait pas seulement référence à un manque d'intégration formelle des politiques de différents secteurs, mais plutôt à une communication concrète entre les secteurs et les parties concernées. Une communication claire et transparente entre les différentes institutions doit être intégrée dans la mise en œuvre des mesures. Un facteur clef pour une collaboration intersectorielle est l'effacement des différences de pouvoir décisionnel. En effet, l'inefficacité des collaborations intersectorielles reflète le plus souvent des asymétries du pouvoir entre les secteurs, et des relations hiérarchiques (Theesfeld et Schleyer, 2011). La communication intersectorielle prend du temps et nécessite des techniques de communication particulières, surtout si la communication n'est pas encore formalisée par le biais de certaines structures institutionnelles telles que les groupes de travail sous une coordination interministérielle. Ensuite, les différents pôles de la gouvernance polycentrique reflètent souvent différentes compétences relevant de différents corps de métiers, ces derniers appliquant des concepts et méthodes de travail propres à leur domaine. Pour ces raisons, la communication intersectorielle fait également face aux difficultés de la communication interdisciplinaire. Alors que la communication intersectorielle peut bénéficier d'une formalisation institutionnelle, la communication interdisciplinaire relève d'un exercice plus délicat relevant principalement des qualités des personnes impliquées. En effet, entre l'émission et la réception d'une information, le processus de codification et décodification ou interprétation du dit comme de la communication corporelle, peut conduire à des biais dans la communication et à son inefficacité. Enfin, un principal facteur de succès est la confiance entre les acteurs et l'expérience dans les techniques de collaboration (Zingraff-Hamed et al., 2019).

Le jeu des acteurs

La thématique de la planification participative n’est pas nouvelle. Ainsi, en 1969 a été définie la pyramide des modes de participation, indiquant différentes formes de participation dépendant de l’intensité de la participation par la société civile (Arnstein, 1969). La planification collaborative telle que résultant d’une gouvernance polycentrique correspond à l’avant-dernier niveau représenté sur la figure 3, soit la co-planification.

Table Figure 3. Schéma représentant les types de participation en fonction de l’intensité de la participation par la société civile.

D’après Arnstein (1969).

Table Figure 3. Schéma représentant les types de participation en fonction de l’intensité de la participation par la société civile.

D’après Arnstein (1969).

Afin de co-concevoir et co-réaliser un projet de restauration, le pouvoir de décision doit être accordé à un groupe relativement stable d’acteurs prenant part à l’ensemble du long processus de co-planification. Ce groupe de travail reflétant un polycentrisme et un fort engagement pour trouver une solution commune a été défini comme un « laboratoire vivant » (en anglais : « Living Lab »).

Le concept a été défini au dix-huitième siècle comme étant une approche soutenant l'innovation collaborative et ouverte à travers l'implication d'acteurs de tout horizon et notamment les acteurs environnementaux, économiques et sociétaux clefs (Fulgencio et al., 2012). La participation d'acteurs en laboratoire vivant a été le plus souvent utilisé dans des contextes industriels permettant la commercialisation rapide de produits et de services (Veeckman et al., 2013 ; Leminen, 2015 ; Westerlund et Leminen, 2011 ; Almirall et al., 2012). Pourtant, l'émergence et la propagation du concept de laboratoires vivants ont également été alimentées par la nécessité de satisfaire des enjeux complexes et parfois conflictuels (Van Geenhuizen, 2013), tels que la planification du territoire et la gestion des rivières (Franz, 2015). Dans la littérature est soulignée que la co-planification de restauration de rivière devrait se faire en trois phases (Fohlmeister et al., 2018). La première permet d'établir une compréhension commune du projet par l'ensemble de l'équipe interdisciplinaire et d'identifier les opportunités et les objectifs du projet pour garantir l'utilité de l'innovation envisagée. La seconde étape du processus concerne la création de l'innovation dans ses détails et l'estimation de ses résultats potentiels. La troisième étape est dédiée au suivi et à l'évaluation du succès. Ces phases permettent d'atteindre des résultats jugés légitimes par l'ensemble des acteurs, ou, si un consensus n'est pas possible, des solutions qui reflètent un compromis.

La planification participative présente de nombreux défis. La première phase est particulièrement déterminante pour le succès de la collaboration et la création d'un laboratoire vivant, où un groupe de travail permet d'institutionnaliser la collaboration. Ensuite, le choix des acteurs et des institutions faisant partie de la planification collaborative peut être complexe. Des publications et guides donnent une orientation générale sur les acteurs à mobiliser. La présence des quatre secteurs clefs du laboratoire vivant est décisive : les secteurs public et privé, la société civile et la recherche. Cependant, une configuration idéale n'existe pas et dépend du site d'étude. De plus, il faut être conscient de l'existence d'opinions multiples et divergentes comme partie inhérente d'un groupe de travail interdisciplinaire (Scolobig et al., 2016 ; Linnerooth-Bayer et al., 2016b), plutôt que d'attendre une vision harmonieuse comme point de départ (Engels et al., 2018a). Un obstacle majeur à la planification collaborative sont les barrières cognitives et le manque de motivation. Ceci se révèle par l'abandon prématuré de participant, des changements de priorités au fil du temps ou le blocage du projet par veto (Fohlmeister et al., 2018). Un acteur, souvent le gestionnaire ou le maitre d'œuvre, aura un rôle déterminant de modérateur au cœur de cette constellation d'acteurs et d'institutions aux intérêts divergents.

Table Encadré – Le cas de la restauration de l’Isar à Munich.

titre du tableau

L'Isar-Plan est un exemple de restauration socio-écologique en milieu urbain et de solutions basées sur la nature pour atténuer les risques d'inondation, de renommée internationale. En 2007, il a remporté le premier prix allemand pour le développement fluvial durable. Il a été reconnu comme un succès dans de multiples projets et réseaux de praticiens et chercheurs. On peut citer par exemple le Centre européen pour la restauration des rivières (https://www.restorerivers.eu/), la plateforme européenne d'adaptation aux changements climatiques (Climate-ADAPT) (Schaufuß, 2016), le projet NATURVATION (https://naturvation.eu/ (Kiss, 2018), le projet PHUSICOS financé par le programme de recherche et d'innovation Horizon 2020 de l'Union européenne (https://phusicos.eu/) (Fohlmeister et al., 2018 ; Martin et al., 2019), et le projet SEE-River financé par le programme de coopération transnationale pour l'Europe du Sud-Est de l'Union européenne. L'Isar prend sa source dans le Tyrol en Autriche, puis draine le plateau bavarois et traverse Munich avant de rejoindre le Danube à Deggendorf. La rivière était utilisée autrefois pour le flottage du bois et comme axe de transport reliant le Danube à l'Italie (Rädlinger et al., 2012). Les villes bavaroises ont profité de cette dynamique commerciale pour se développer, faisant de Munich une puissance économique régionale puis mondiale. L'hydrologie capricieuse de cette rivière torrentielle a limité son aménagement pour la navigation et le transport. L'artificialisation de la masse d'eau (construction de canaux et ouvrage de rétention) qui s'en est suivi avait pour objectif principal la création d'emploi. La rivière contenue dans un chenal étroit a ainsi laissé derrière elle une large plaine libre de végétation, propice à l'urbanisation d'un milieu rural profitant de la proximité de Munich, capitale économique de l'Allemagne. Il en a résulté une perte de services écosystémiques de toutes sortes, en particulier culturels. C'est cependant le caractère fougueux de la masse d'eau qui a causé sa perte lors de l'essor de l'industrie hydro-énergétique post Première Guerre mondiale (Bäumler, 1988). Des mesures de régulation et de canalisation pour faciliter la production hydro-électrique ont débuté dans les années 1920, détournant l'eau dans des canaux approvisionnant plus de trente centrales sur moins de trois cents kilomètres de rivière. À Munich, l'usage hydro-énergétique laisse une rivière sans eau ne recevant que les crues dévastatrices et les rejets pollués des station d'épuration (Bäumler, 2019). Au sein de la population, des citoyens se sont organisés contre cette destruction du patrimoine naturel. Le mouvement a bénéficié du soutien lobbyiste contre l'industrie hydro-énergétique et favorable au développement d'une région proche de son terroir et à un tourisme régional basé sur un paysage alpin naturel. De nombreuses propositions et tentatives de négociation ont eu lieu. Profitant d'un changement d'organisation et s'appuyant sur la pression grandissante de sympathisants plaidant la revalorisation de l'Isar, l'administration bavaroise a alors entamé une longue réflexion sur la restauration de l'Isar (Döring et Binder, 2010 ; Sartori, 2010). Il a fallu quarante ans d'efforts intenses de la société civile pour permettre la restauration de l'Isar (Bäumler, 2019). Une analyse ex-post de l'histoire de l'Isar a permis d'identifier trois étapes clefs du processus de planification collaborative. Tout d'abord encouragée par des victoires politiques intermédiaires, la société civile a appris que son opinion pouvait conduire à des changements majeurs de la politique environnementale. Par exemple, en 1984, un projet de loi municipal intitulé « La nature dans la ville » a inscrit les objectifs de restauration de l'Isar (Rossano, 2016). En 1985, le conseil municipal de Munich a voté une loi imposant un débit annuel minimum de 5 m³/s à l'entrée sud de Munich tous les mois de l'année. Ce furent les premiers des trente projets de loi adoptés par le conseil municipal, nécessaires à la réalisation de l'Isar-Plan (Schaufuß, 2016). Entre 1985 et 1990, la société civile a progressivement gagné en responsabilité dans le projet de restauration de l'Isar. Pour faire face à de nombreuse critiques, le président du conseil municipal a décidé de fonder un groupe de travail collaboratif pour identifier les objectifs de planification de la zone fluviale (Zech, 1988). Il a soutenu la fondation d'un organe indépendant de toute influence politique pour recueillir l'opinion publique et favoriser le dialogue (Bäumler, 2019). En 1989, plus de cent mille participants ont dessiné sur des cartes le futur visage de la rivière. Pour accompagner le projet de restauration de l'Isar, les documents d'urbanisme et d'aménagement du territoire ont dû intégrer des exigences politiques et sociales diverses (Kiss, 2018 ; Reichholf et Arzet, 2011). Le projet a aussi pu bénéficier d'une longue expérience de gouvernance polycentrique (Zingraff-Hamed et al., 2019) et de cadres de planification dynamique (Kiss, 2018 ; Reichholf et Arzet, 2011). Un exemple en est l'application d'un nouveau régime de financement. Alors que normalement, l'agence bavaroise de l'eau finance 75 % des coûts de construction liés aux mesures de protection contre les inondations, l'État a financé 55 % des coûts du Isar-plan et les 45 % restants ont été financés par la ville de Munich (Zinsser, 1999). Enfin, le projet a été couronné de succès non seulement grâce à une gouvernance coopérative, mais aussi grâce à un processus de planification collaborative pour lequel la société civile et les organisations naturalistes et de protection environnementale ont joué un rôle important. L'Isar-plan à Munich (1999-2011) a été réalisé par l'Agence bavaroise de l'eau en collaboration avec le gouvernement de la ville de Munich. La restauration hydro-morphologique a concerné huit kilomètres de la rivière traversant la ville. Elle avait trois objectifs principaux : i) assurer une protection dynamique contre les inondations, ii) rétablir le potentiel écologique de la masse d'eau en combinant des usages tels que la production hydro-énergétique, et iii) reproduire un paysage fluvial alpin favorisant la fierté bavaroise et l'usage récréatif (Rädlinger, 2011). Le paysage fluvial mis en scène a dépassé de nombreux projets de restauration précédents en termes de bénéfices socio-écologiques. La renommée internationale de l'Isar-plan est principalement due à son approche socio-écologique innovante, sa constellation d'acteurs impliqués dans la planification formant une gouvernance polycentrique complexe et pionnière en Europe, et l'engagement de la société civile.

titre du tableau
L'Isar-Plan est un exemple de restauration socio-écologique en milieu urbain et de solutions basées sur la nature pour atténuer les risques d'inondation, de renommée internationale. En 2007, il a remporté le premier prix allemand pour le développement fluvial durable. Il a été reconnu comme un succès dans de multiples projets et réseaux de praticiens et chercheurs. On peut citer par exemple le Centre européen pour la restauration des rivières (https://www.restorerivers.eu/), la plateforme européenne d'adaptation aux changements climatiques (Climate-ADAPT) (Schaufuß, 2016), le projet NATURVATION (https://naturvation.eu/ (Kiss, 2018), le projet PHUSICOS financé par le programme de recherche et d'innovation Horizon 2020 de l'Union européenne (https://phusicos.eu/) (Fohlmeister et al., 2018 ; Martin et al., 2019), et le projet SEE-River financé par le programme de coopération transnationale pour l'Europe du Sud-Est de l'Union européenne. L'Isar prend sa source dans le Tyrol en Autriche, puis draine le plateau bavarois et traverse Munich avant de rejoindre le Danube à Deggendorf. La rivière était utilisée autrefois pour le flottage du bois et comme axe de transport reliant le Danube à l'Italie (Rädlinger et al., 2012). Les villes bavaroises ont profité de cette dynamique commerciale pour se développer, faisant de Munich une puissance économique régionale puis mondiale. L'hydrologie capricieuse de cette rivière torrentielle a limité son aménagement pour la navigation et le transport. L'artificialisation de la masse d'eau (construction de canaux et ouvrage de rétention) qui s'en est suivi avait pour objectif principal la création d'emploi. La rivière contenue dans un chenal étroit a ainsi laissé derrière elle une large plaine libre de végétation, propice à l'urbanisation d'un milieu rural profitant de la proximité de Munich, capitale économique de l'Allemagne. Il en a résulté une perte de services écosystémiques de toutes sortes, en particulier culturels. C'est cependant le caractère fougueux de la masse d'eau qui a causé sa perte lors de l'essor de l'industrie hydro-énergétique post Première Guerre mondiale (Bäumler, 1988). Des mesures de régulation et de canalisation pour faciliter la production hydro-électrique ont débuté dans les années 1920, détournant l'eau dans des canaux approvisionnant plus de trente centrales sur moins de trois cents kilomètres de rivière. À Munich, l'usage hydro-énergétique laisse une rivière sans eau ne recevant que les crues dévastatrices et les rejets pollués des station d'épuration (Bäumler, 2019). Au sein de la population, des citoyens se sont organisés contre cette destruction du patrimoine naturel. Le mouvement a bénéficié du soutien lobbyiste contre l'industrie hydro-énergétique et favorable au développement d'une région proche de son terroir et à un tourisme régional basé sur un paysage alpin naturel. De nombreuses propositions et tentatives de négociation ont eu lieu. Profitant d'un changement d'organisation et s'appuyant sur la pression grandissante de sympathisants plaidant la revalorisation de l'Isar, l'administration bavaroise a alors entamé une longue réflexion sur la restauration de l'Isar (Döring et Binder, 2010 ; Sartori, 2010). Il a fallu quarante ans d'efforts intenses de la société civile pour permettre la restauration de l'Isar (Bäumler, 2019). Une analyse ex-post de l'histoire de l'Isar a permis d'identifier trois étapes clefs du processus de planification collaborative. Tout d'abord encouragée par des victoires politiques intermédiaires, la société civile a appris que son opinion pouvait conduire à des changements majeurs de la politique environnementale. Par exemple, en 1984, un projet de loi municipal intitulé « La nature dans la ville » a inscrit les objectifs de restauration de l'Isar (Rossano, 2016). En 1985, le conseil municipal de Munich a voté une loi imposant un débit annuel minimum de 5 m³/s à l'entrée sud de Munich tous les mois de l'année. Ce furent les premiers des trente projets de loi adoptés par le conseil municipal, nécessaires à la réalisation de l'Isar-Plan (Schaufuß, 2016). Entre 1985 et 1990, la société civile a progressivement gagné en responsabilité dans le projet de restauration de l'Isar. Pour faire face à de nombreuse critiques, le président du conseil municipal a décidé de fonder un groupe de travail collaboratif pour identifier les objectifs de planification de la zone fluviale (Zech, 1988). Il a soutenu la fondation d'un organe indépendant de toute influence politique pour recueillir l'opinion publique et favoriser le dialogue (Bäumler, 2019). En 1989, plus de cent mille participants ont dessiné sur des cartes le futur visage de la rivière. Pour accompagner le projet de restauration de l'Isar, les documents d'urbanisme et d'aménagement du territoire ont dû intégrer des exigences politiques et sociales diverses (Kiss, 2018 ; Reichholf et Arzet, 2011). Le projet a aussi pu bénéficier d'une longue expérience de gouvernance polycentrique (Zingraff-Hamed et al., 2019) et de cadres de planification dynamique (Kiss, 2018 ; Reichholf et Arzet, 2011). Un exemple en est l'application d'un nouveau régime de financement. Alors que normalement, l'agence bavaroise de l'eau finance 75 % des coûts de construction liés aux mesures de protection contre les inondations, l'État a financé 55 % des coûts du Isar-plan et les 45 % restants ont été financés par la ville de Munich (Zinsser, 1999). Enfin, le projet a été couronné de succès non seulement grâce à une gouvernance coopérative, mais aussi grâce à un processus de planification collaborative pour lequel la société civile et les organisations naturalistes et de protection environnementale ont joué un rôle important. L'Isar-plan à Munich (1999-2011) a été réalisé par l'Agence bavaroise de l'eau en collaboration avec le gouvernement de la ville de Munich. La restauration hydro-morphologique a concerné huit kilomètres de la rivière traversant la ville. Elle avait trois objectifs principaux : i) assurer une protection dynamique contre les inondations, ii) rétablir le potentiel écologique de la masse d'eau en combinant des usages tels que la production hydro-énergétique, et iii) reproduire un paysage fluvial alpin favorisant la fierté bavaroise et l'usage récréatif (Rädlinger, 2011). Le paysage fluvial mis en scène a dépassé de nombreux projets de restauration précédents en termes de bénéfices socio-écologiques. La renommée internationale de l'Isar-plan est principalement due à son approche socio-écologique innovante, sa constellation d'acteurs impliqués dans la planification formant une gouvernance polycentrique complexe et pionnière en Europe, et l'engagement de la société civile.

Conclusion

Les éléments clefs (figure 4) assurant une restauration équilibrée des rivières peuvent être identifiés dans la littérature, les études de cas et les rapports des experts. Le premier est la création d’une fenêtre d’action : la catastrophe écologique, l’apparition d’une nouvelle réglementation, la prise de conscience au niveau de la société, le « champion local », et la catastrophe naturelle. Ces fenêtres d’action peuvent apparaître de manière isolée ou être combinées. Ensuite, une gouvernance complexe et polycentrique permet d’être plus efficace et résilient aux changements futurs qu’une gouvernance centralisée. Elle permet d’innover et d’activer des mécanismes de financement complexes mais robustes. La planification collaborative résultant nécessite une ouverture d’esprit des administrations et une communication intersectorielle institutionnalisée favorisant la coopération. Enfin, une large participation de la société, des acteurs publics et privés et de la science dans le cadre de « laboratoire vivant » permet de créer des innovations et d’établir une meilleure acceptation. Cependant une confiance établie entre les acteurs locaux, régionaux et nationaux et une médiation neutre sont indispensables pour un processus participatif efficace.

Table Figure 4 – Synthèse des éléments clefs permettant une restauration équilibrée des rivières.

Cette étude a permis d’identifier les éléments clefs permettant la planification d’un large projet de restauration de rivière. Cependant, davantage d’études devront s’intéresser au lien entre les modèles de gouvernance ou de planification et les résultats sur le long terme des projets.

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Photographie d’entête : Rivière Isar (Munich) © devnenski (Adobe Stock).

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